摘 要：PPP模式是目前基础设施建设项目经常采用的合作方式，本文旨在探讨在PPP项目中所蕴藏的有关风险以及对风险的分担和合理管控，以期对今后PPP项目实施的进一步制度化、规范化进行一些探索。
PPP模式的优点在于促使政府角色的合理回归．也就是由公共服务的投资提供者转化为监管者。在合作过程中，它只是承担特许经营权派发、合理定价、财政补贴等相关职责，对项目公司的融资运营并不负有过多的责任。从这个意义上讲，它是“风险厌恶者”。出于公共利益的需要，它会最大程度地将风险分散化，也就是把一些原来全部由公共部门承担的风险转移给社会资本，从而实现风险的分担，而社会资本需要考量的则是如何以合理的风险承担获得尽可能多的投资收益。二者各自的需求成就了共同的合作基础，“降低风险、实现双赢”成了项目成功与否的唯一标准。
一、PPP项目中的风险类别划分。
在PPP模式下，基础设施项目的风险因素多且错综复杂，各风险产生的阶段和后果严重程度也各不相同，各风险因素相互之间交替作用的同时又受到外界的影响，这样就使得风险更呈多样性和复杂性。关于风险类别的划分有不同的标准，有学者甚至识别出多达42个PPP项目风险因素。本文将按照风险因素的确定性．把项目的风险划分为可控制风险和不可控制风险。
可控制风险是指与城市基础设施项目的具体实施相关、有成熟的或可借鉴的响应措施来降低或消除项目负面影响的风险，通常包括建设风险、技术风险、潜在事故风险、项目管理组织风险，由于工期延误、成本超支、技术质量问题导致的完工风险以及主要由市场环境变化、技术缺陷、管理水准、运转效率导致的运营风险等等。这类风险是项目公司在项目建设和运营过程中无法避免的。一般由项目公司加以控制和承担。
不可控制风险是指宏观层面的政治、经济、法律方面存在的风险。通常包括政策风险、法律风险、金融风险、保险风险、可持续性风险及不可抗力风险等等。这类风险一般无法准确预测。往往也超过了项目公司的承受范围。除了充分专业的前期预判外，只能采取一定措施来降低或转移此类风险。
二、PPP项目中的风险分担
PPP模式设计的初衷就是以合理的代价将风险转移给另一合作方。从政府角度看，既摆脱了自己并不擅长的组织经营活动，同时也将以往从属于公共部门的风险分散化。而社会资本则是以承担一定风险的方式获取特许领域的专享经济利益。两者相辅相成，缺一不可，前提则是项目必须获得成功，所以任何影响项目成功的风险都要得到合理的处置，分别承担就成了一个理想的选择。
（一)风险分担的基本原则
风险分担不是将风险平均分配给参与方．各方的地位属性不同，对风险的承担管理能力也不相同。任何一方如果承担了过多的或无法承担的风险责任，都将带来成本的增加乃至风险的放大和蔓延。风险分担应当遵循以下基本原则：(1)风险应该分配给最能评估该风险的一方或最能控制该风险的一方。(2)风险应当分配给产生费用较低而产生收益较大的一方。(3)坚持承担的风险要有上限的原则，不能让某一方单独承担接近于无限大的风险。(4)无法完全转移的风险应该共同承担。
(二)风险分担的种类划分
PPP项目周期长，且所处的环境系统动态变化，利益相关各方的情况也可能变动，因此风险分配同样是一个动态的过程．它贯穿项目的全寿命周期。一般来讲，可以将风险分配划分为三个连续阶段：初始分配、全面分配、跟踪与再分配。也就是说风险的分配不是完全固化的，因为风险因素的识别与掌控会随着项目的推进和环境的变化而出现意外的变动。这时候就需要根据参与方承担风险的能力和意愿以及相应的利害关系，通过谈判来调整条款，以实现风险的再分配。
从最终结果看，分担后的风险有三种：分配给政府部门的风险、分配给社会资本的风险和双方共同承担的风险。
1．公共部门承担的风险。考虑到公共部门在PPP项目中的角色和所拥有的资源。其主要应该承担一些外部性质的风险。相对于社会资本来说，政府在这方面拥有充足的资源和优势，同时也最具有控制力，所以把下列风险因素分配给政府部门：政府越权干涉、审批延误、不健全的司法体系、环境问题、法律法规变更等等。
2．社会资本承担的风险。相对于公共部门，社会资本更善于从市场分析人手，利用多种融资手段，在成本和效益方面进行专业的、市场化的运作．这时候他们的积极性和创新能力会得到最大程度的激发。社会资本适合承担以下风险：资金困难、建设周期过长、运营成本过高、市场需求变化、预期收益不足等等。
3．共同承担的风险。实践中往往还存在完全不受双方控制但又对项目影响较大的风险。那么就应该由双方共同承担。这些风险与宏观经济环境和双方所积累的PPP项目运作经验息息相关，其中包括：利率变动、通货膨胀、汇率波动、出现项目竞争、合同安排有误等等。
三、PPP项目的风险管控措施
1．政策风险的管控。政策的变化很容易影响到项目的预期盈利水平。为了使政策风险最小化，政府有必要出台相关法规．为基础设施特许权经营的规范操作提供一定的法律法保障，将人为的干扰降到最低，并且努力保证法律法规和合同环境的公开性、透明性以及政府政策的连续性。否则，当政策缺乏一定稳定性时，社会资本方必然要求用更高的投资回报率作为针对更高政策风险的一种补偿。
2．金融风险的管控。(1)利率风险。利率的变化与宏观经济环境密切相关，它在客观上会影响到资本的合理回收，给投资方带来财务风险。比较成熟的做法是签订相关的利率保证协议，明确在利率增加超过某种幅度时，采用适当的比例和方式给予项目公司必要的差额补偿。(2)汇率风险。指获得的收入不能按照预期的汇率兑换成外汇。其原因有可能是货币贬值，也有可能是因为政府将汇率定在了一个不合理的官方水平上。这肯定会减少收入价值，降低项目的投资回报。对此政府可以承诺固定的外汇汇率或通过动用外汇储备来保证坚挺货币(如美元)的易得性和可兑换性，这样就使得社会资本承担的外汇风险得以分担，在其他条件(盈利预期)不变的情况下，项目的吸引力自然大大增强。(3)通货膨胀风险。对于此类风险，常用的管控措施是在协议中规定相应的条款，作为以后价格核查的依据，届时再按公认的通货膨胀率进行调价。还可以在产品购买协议中约定可变的价格条款，项目运行中参照当地居民可支配收入和通胀率的变化分阶段提高价格。以此来对冲通货膨胀所带来的风险。
3．完工风险的管控。在基础设施项目建设中，由于对材料设备估价不合理会带来成本超支风险；由于施工中的失误会带来竣工延误风险；由于设计缺陷、材料缺陷和施工不当会带来质量风险。这些都关系到项目能否如期完工和验收合格问题。对此最有控制能力和承担能力的是建筑承包公司，所以项目公司应该通过建设承包合同以及“完工担保”或“完工标准”等方式将大部分风险转移给项目承包公司。
4．市场风险的管控。PPP项目市场风险的管控贯穿于项目的始终，市场风险管控的关键在于预防。在项目筹划阶段，投资方应做好充分的市场调研和预测，减少投资的盲目性。在项目融资过程中，可以通过签订长期的产品销售协议来降低项目的市场风险。在特许经营期内，根据产品的性质，采用浮动定价和固定定价两种方式灵活确定产品价格。与此同时．项目公司还可以尽量争取其他项目参与者，如政府或当地产业部门的信用支持，例如必要的排他性协议、特许准人的限制等等，以此达到分散风险、控制风险的目的。
5．营运风险的管控。营运风险主要来自项目财务效益的不确定性。在项目营运中，由于基础设施经营和提供服务过程中存在一些不确定因素，使得项目盈利能力往往达不到社会投资人的预期水平，造成较大的营运风险。项目公司需要做的是提升管理能力和创新盈利模式来降低营运成本、增加营运收入，而政府则应该发挥引导调控作用来支持项目的正常营运，当营运收入大大低于预期时，还可以用财政补贴的形式进行补贴，以此保证投资者的合理回报，维护社会稳定。同时，政府也有必要通过第三方机构对项目进行监督，了解实际情况．避免社会资本方可能的道德风险。
6．不可抗力风险的管控。这类风险具有不可预测性和损失额的不确定性等特征，主要指自然灾害和重大事故。可供选择的管控方法有：(1)投保。主要针对直接损失，即通过支付保险费把风险转移给有承担能力的保险公司或出口信贷结构，如建筑工程综合保险、第三方责任险、工伤事故保险、设备运输保险等。(2)寻求政府资助。主要针对间接损失，是对不能保险或不能以合理成本保险的不可抗力风险的管理办法，如允许发起人在遭受不可抗力风险时，可以通过延长合同期限的方式来补偿投融资中尚未回报、偿还的部分。(3)协商分担。当不可抗力发生在贷款偿还期时．应当由政府、项目公司、债权人三方按照事先约定的比例分担损失：当发生在贷款已经偿还的营运期内时．则由政府和项目公司双方按比例分担损失。
7．财务风险的管控。PPP项目一般工程量较大，所需资金较多。贷款银行是债务资金的主要提供者，也是项目的重要参与方。出于资本的天性，它会用“完工担保”、“资金缺额担保”、“无论提货与否均需付款”等手段将自身风险尽可能转移给其他合作方。一旦项目经营的现金收入偏低，不足以支付到期债务和利息。债务人就有可能诉诸法律逼迫项目公司破产，造成整个项目失败，所以应该借助专业的现代理财机构，设计本外币多种投资组合，争取贷款利率优惠，最大限度减少财务风险。这种风险一般由社会投资方独自承担，但如果有公共部门或融资担保部门提供担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
8．环保风险的管控。环保风险的管控主要依赖于详细的可行性报告，并进行相应的保险。在可行性研究中要充分考虑到愈来愈严格的环保监督要求，制定出详尽的环境保护计划并置于项目先行者的地位。营运中实时监控环保计划的落实，定期进行政策评估。此外，可以通过商业保险方式转移部分风险给保险机构。让环保风险给项目带来的影响降到最低。
（作者：周口市财政局 彭洪波）